您现在的位置：地方财政压力下的乡镇政府改革
我国乡镇从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题，乡镇财政入不敷出，甚至被称为“吃饭财政”、“讨饭财政”，支付本、息的负担成为乡镇的沉重包袱，严重影响了经济社会的发展，从而使人们对现有乡镇一级政权的职能和作用产生了越来越多的疑问。展开了一场关于“乡镇政府何去何从”的大讨论。本文选择在公共财政和乡村公共产品需求与提供框架下，探讨乡镇财政问题形成的原因和矛盾焦点所在，进而讨论乡镇政府的职能、乡镇财政行为的规范等，试图据此谋求乡镇财政解困之路与乡镇政府的改革路径。
一、制度约束下的乡镇负债现状及财政收支格局
乡镇债务大多形成于20世纪90年代，现在正以每年上千万的速度增加规模。这些债务的主要构成有：一是行政管理开支方面形成的债务，如人头费、办公费、报刊费和车费等；二是修建办公楼等基建支出形成的债务；三是建设乡村公共事业形成的债务。笔者选取沿海地区台州市作为分析对象，浙江省台州市是中国民营经济大市，全市共有130多个乡镇（街道），既有经济比较发达的乡镇（街道），也存在经济相对落后的乡镇（街道）。根据一定的比例，有代表性地选取了25个乡镇（街道）作为调查对象，通过查看台账报表和访谈了解到，截至2005年，其中11个乡镇（街道）基本没有债务，14个乡镇（街道）总债务约8183万元，平均每个乡镇（街道）负债约580万元。从调查得知，台州市乡镇（街道）债务的基本构成主要为三大块：一块是借款，债务资金来源主要包括上级部门（主要是财政部门）、银行金融机构、非银行金融机构（如农村合作基金会）以及个人借款，其中主要是财政借款，占了近一半；另一块为集资；其他主要是应付款，如拖欠建筑队的以及职工工资欠发等。
就乡镇财政收支情况而言，我国的乡镇基本状况相类似。台州市的乡镇财政收入主要包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、上级补助等项目，而乡镇财政支出则包括农林业、工业交通、文体广播、教育、抚恤和福利以及行政管理费等项目。为了进一步说明我国的乡镇财政收支情况，笔者将我国乡镇与美国乡镇财政收入和支出情况进行了比较。美国乡镇的财政收入包括州补助、联邦补助、财产税、销售税、所得税等项目，财政支出包括教育、环境和住房、交通、健康和医院、警察和消防、行政、债务利息、公共福利等项目。从比较中可以看出，我国乡镇的财政收入以增值税和上级补助为主，两者占收入总额的一半甚至一半以上，而美国乡镇的财政收入主要来源于州补助和财产税，两者合计占到总收入的2/3左右。如果仅仅考虑本级收入，则乡镇收入来源主要是财产税，而这一块在我国乡镇却基本上是空白。在财政支出上，我国乡镇和美国乡镇不同之处主要体现在两个方面：一是我国乡镇教育支出比重较高，尤其在税费改革前乡镇教育经费支出比例高得惊人，虽然税费改革后，基本形成了以县级统筹为主的教育经费支出格局，但乡镇教育经费支出还是比较大的，在经济越落后的地方，教育负担越重。而美国乡镇教育经费支出比重相对较低，尤其与我国税费改革前相比，教育经费支出比例更低。二是我国乡镇行政管理费用比较高，加上文、广、农、林等事业费，总的管理性支出占乡镇财政总支出的比重远高于美国的水平。而我国乡镇行政管理费比重高与各项事业费息息相关，因为乡镇一级政府的膨胀主要来自县级对口管理部门，而不是乡镇一级政府本身，如文、广、农、林各站所的设立。
二、影响乡镇财政职能的相关性因素分析
乡镇政府与乡镇财政的职能应该是提供适合本辖区范围内生产和农民需求的公共品和服务，但乡镇政府与乡镇财政职能在实践中是有偏离的，主要体现在以下三个方面：一是乡镇财政承担了部分本该由中央政府承担的事务。如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共品，而计划生育以及部分农业生产支出并不反映农民的偏好。二是乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共品和服务时，其财政承担的份额太大。如农村教育、部分公路建设等。三是乡镇财政跨越公共财政的范围行事，直接组织经济或者干预农户生产。如发展乡镇企业、调整农业生产结构等。这种跨职能行事方式尽管在短时期内依靠乡镇政府控制的资源和拥有的权力可获得部分财政收入，但同时也干预了市场，引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗，并给乡镇财政带来了风险。目前乡镇巨额债务中，其中很大部分便是乡镇组织投资集体企业后项目亏损造成的。
乡镇财政偏离规范的公共财政职能的主要原因则是，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内居民的意志为主，社区居民缺乏显示偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权利。在《地方组织法》中乡镇政府的职权被规定为：“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；并且须办理上级政府交办的其他事项。”在中国现行的“压力型体制”下，各级政府将各项政治经济任务分解成指标层层下达，官员的政绩、荣辱升迁都要与指标挂钩。而乡镇政府处在这个“压力型体制”的最末端，承受的压力自然最大。因此，许多脱离本乡镇农民实际需求的“形象工程”、“升级达标”活动纷纷出现，乡镇政府在农村的职能几乎无所不包，计划生育、普法、治安等都要管，而上级政府指令要求完成的任务和达标活动却没有相应的财政支持。在现行政治体制下，乡镇干部不是由农民选举产生的，他们主要对上级负责，在很多方面要不折不扣地执行上级政府的指令，完成上级布置的任务。另一方面，相当多的乡镇干部为了职务升迁而追求政绩，好大喜功，盲目攀比。有的人认为我只要不比上任借款多就行了，于是乡镇债台高筑，而乡镇干部异地为官或另择高就，下一任乡镇领导继续借债，再加上农村税费改革后，特别是中央出台的“减轻农民负担”一号文件之后，乡镇政府财政收入减少，而中央政府的转移支付未到位，必然导致地方政府财政收支缺口增大，乡镇负债额不仅不会减少，而且正以每年上百亿的速度增加。
我们把非公共财政约束下的乡镇机构膨胀称为“自增长”，因为它在发生学意义上是乡镇财政支出结构偏离的副产品。根据笔者调查，除个别情况外，一般来说乡镇机构的相对规模大小（即按乡镇干部数占乡镇总人口比例计算的规模）与经济发展水平之间存在着较强的相关性。经济发展水平越高的乡镇，乡镇机构的绝对规模越大，但是相对规模越小。而经济越不发达的乡镇，乡镇机构中干部的比例却越大。乡镇机构改革的难易与经济发展水平密切相关。一般说来，在经济相对发达的地区，财政供养能力较强，减轻农民负担成为机构改革的次要目标，提高政府的办事效率则是机构改革的首要目标。而经济发展水平越低，机构大小、人员多少直接与农民负担相联系，财政拮据、就业机会难寻、以及由此造成的对公共职位的过分依赖和依恋，使机构改革和人员精简的难度越大。因此，对于大多数经济不发达地区而言，机构改革和人员精简成为减轻农民负担和解决乡镇财政缺口的一个关键。
三、摆脱财政困境与乡镇政府改革的路径
（一）转变职能、精简机构。乡镇规模小、数量多必然加大行政成本，增加农民负担。但撤并乡镇、精简人员决不能一刀切，一刀切撤并乡镇和精简人员容易重蹈机构精简和膨胀的老路，是治标不治本，关键在于政府职能的转变。改革应该达到的目标是，让乡镇只有最基本的社会事务管理功能和环境优化功能，这些功能通常只应该包括国家对于乡镇社会必须履行的基本服务和管理责任。如土地管理、治安管理、救灾抚优、公共基础设施建设、环境保护等。当前许多乡镇的工作重点之一是征地、拆迁，那么建立失地农民的就业安置和社会保障机制就是这些乡镇政府必须面临的任务，应建立农民转产变业服务制度，帮助失地农民转向二、三产业领域就业。并使之有稳定的就业环境。如建立就业保障基金，设立财政专户统筹安排，专项用于失地农民职业培训、职业介绍补贴等。乡镇配备专职人员，重点开展失地农民的失业登记、求职登记、职业介绍、职业培训、劳务输出等服务。乡镇不应该简单地对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应该具备自我扩张能力和资源掠夺能力。从此目标出发，改革的入手处，就是让乡镇失去向下索取的权力和功能，与此同时，也让乡镇的上级政府失去依托乡镇去兴办各种劳而无功的升级达标以及检查考核活动的权力的功能。
（二）树立正确政绩观，完善干部考核制度。对乡镇干部的考核应结合乡镇财政实绩，上级政府要把乡镇财政工作列为乡镇政府政绩考核的重要内容，把乡镇财政收支管理及建设状况与干部升迁、任免等有机结合起来，并通过建立乡镇领导干部上岗财政知识培训制度、干部选拔任用财政业绩考核制度、离任审计制度，加强乡镇领导的财政意识，提高乡镇领导财政工作的水平和管理财政工作的能力。为此，要全面清查乡镇政府性债务，对历年赤字和债务进行全面清理，摸清家底，分析查找债务形成的原因。乡镇要制订出消化乡镇财政赤字的计划和措施，明确任务，落实责任，采取行之有效的激励和制约措施，使乡镇领导切实担负起消化赤字的重任。
（三）深化改革，完善乡镇财政体制。改革乡镇财政体制，首先要理顺县、乡财权统一，按照乡财乡留、乡事乡办、乡权乡用，事权财权相统一，责权利相平衡的原则，明确划分县乡两级的财权和事权，从根本上改善县和乡镇及部门之间有利则争、无利则推、互相扯皮的不协调关系。要对原有的乡镇财政政策进行适当的调整。一是重新界定收支范围和基数。县乡两级要以中央、省分税制划分为基础，凡属中央、省按税收体制划归县级收入的项目，而且在乡镇属地上征收的收入，以划归乡镇固定收入为妥。与此同时，要根据实际状况的变化，准确核定乡镇的支出范围和基数，并通过规范职能，强化服务，压缩机构，精简和分流人员，千方百计减轻乡镇政府支出压力。二是完善原有的分税包干体制。在县乡两级财政分配上，要从发挥乡镇积极性出发，对乡镇实行一定程度的倾斜。要加强调查研究，根据乡镇的不同类型和乡镇之问的实际差异，科学核定包干的基数，并适当提高乡镇体制分成的比例，对超收部分实行全奖，以充分调动乡镇的积极性。三是改变平均主义的补助政策。采取充分运用财政杠杆和补助政策，促进各乡镇财政状况的平衡。对工业发达、经济总量大、财源丰富、预算外收入多、财政状况好的富裕乡镇，要利用体制分成加以调节；对财源缺乏、预算外收入少的贫困乡镇，要加大补助力度，在下拨人头经费和办公经费等项目中给予重点倾斜。
（四）改革公共服务制度，加大政府对乡村公共服务和乡村教育的财政投入。上级政府应该把基础设施建设的重点放到农村，努力改善农村生产、生活基础设施建设，为农民提供更多的公共服务。例如农田基本建设，国土整治，植树造林，建设乡村道路、乡村自来水网、乡村电网、乡村公共电话网以及公用通讯设施。加大财政对村级公共产品供给的支持。对于那些经济落后的农村地区，各级政府应该从关注社会弱势群体的高度，增加投资的比重。一些经济比较发达、条件较好的地区应建立农村基础设施发展基金，通过政府投资、民间投资等多种渠道来筹集农村公共物品生产所需要的资金。如鼓励民间资本投资兴办民办学校、卫生事业、公路交通，产权归私营所有；或者集体和民间共同投资兴办公共事业，以减轻乡镇财政负担。改革传统城乡二元教育制度，真正给予农民平等接受基础教育的权利。在农村，以前征收教育附加费，现在未予征收，农民负担是减轻了，但是乡镇的教育投入就受到限制了。因此。国家应调整义务教育的投入机制，加大对农村义务教育的投入力度。
一、制度约束下的乡镇负债现状及财政收支格局
乡镇债务大多形成于20世纪90年代，现在正以每年上千万的速度增加规模。这些债务的主要构成有：一是行政管理开支方面形成的债务，如人头费、办公费、报刊费和车费等；二是修建办公楼等基建支出形成的债务；三是建设乡村公共事业形成的债务。笔者选取沿海地区台州市作为分析对象，浙江省台州市是中国民营经济大市，全市共有130多个乡镇（街道），既有经济比较发达的乡镇（街道），也存在经济相对落后的乡镇（街道）。根据一定的比例，有代表性地选取了25个乡镇（街道）作为调查对象，通过查看台账报表和访谈了解到，截至2005年，其中11个乡镇（街道）基本没有债务，14个乡镇（街道）总债务约8183万元，平均每个乡镇（街道）负债约580万元。从调查得知，台州市乡镇（街道）债务的基本构成主要为三大块：一块是借款，债务资金来源主要包括上级部门（主要是财政部门）、银行金融机构、非银行金融机构（如农村合作基金会）以及个人借款，其中主要是财政借款，占了近一半；另一块为集资；其他主要是应付款，如拖欠建筑队的以及职工工资欠发等。
就乡镇财政收支情况而言，我国的乡镇基本状况相类似。台州市的乡镇财政收入主要包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、上级补助等项目，而乡镇财政支出则包括农林业、工业交通、文体广播、教育、抚恤和福利以及行政管理费等项目。为了进一步说明我国的乡镇财政收支情况，笔者将我国乡镇与美国乡镇财政收入和支出情况进行了比较。美国乡镇的财政收入包括州补助、联邦补助、财产税、销售税、所得税等项目，财政支出包括教育、环境和住房、交通、健康和医院、警察和消防、行政、债务利息、公共福利等项目。从比较中可以看出，我国乡镇的财政收入以增值税和上级补助为主，两者占收入总额的一半甚至一半以上，而美国乡镇的财政收入主要来源于州补助和财产税，两者合计占到总收入的2/3左右。如果仅仅考虑本级收入，则乡镇收入来源主要是财产税，而这一块在我国乡镇却基本上是空白。在财政支出上，我国乡镇和美国乡镇不同之处主要体现在两个方面：一是我国乡镇教育支出比重较高，尤其在税费改革前乡镇教育经费支出比例高得惊人，虽然税费改革后，基本形成了以县级统筹为主的教育经费支出格局，但乡镇教育经费支出还是比较大的，在经济越落后的地方，教育负担越重。而美国乡镇教育经费支出比重相对较低，尤其与我国税费改革前相比，教育经费支出比例更低。二是我国乡镇行政管理费用比较高，加上文、广、农、林等事业费，总的管理性支出占乡镇财政总支出的比重远高于美国的水平。而我国乡镇行政管理费比重高与各项事业费息息相关，因为乡镇一级政府的膨胀主要来自县级对口管理部门，而不是乡镇一级政府本身，如文、广、农、林各站所的设立。
二、影响乡镇财政职能的相关性因素分析
乡镇政府与乡镇财政的职能应该是提供适合本辖区范围内生产和农民需求的公共品和服务，但乡镇政府与乡镇财政职能在实践中是有偏离的，主要体现在以下三个方面：一是乡镇财政承担了部分本该由中央政府承担的事务。如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共品，而计划生育以及部分农业生产支出并不反映农民的偏好。二是乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共品和服务时，其财政承担的份额太大。如农村教育、部分公路建设等。三是乡镇财政跨越公共财政的范围行事，直接组织经济或者干预农户生产。如发展乡镇企业、调整农业生产结构等。这种跨职能行事方式尽管在短时期内依靠乡镇政府控制的资源和拥有的权力可获得部分财政收入，但同时也干预了市场，引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗，并给乡镇财政带来了风险。目前乡镇巨额债务中，其中很大部分便是乡镇组织投资集体企业后项目亏损造成的。
乡镇财政偏离规范的公共财政职能的主要原因则是，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内居民的意志为主，社区居民缺乏显示偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权利。在《地方组织法》中乡镇政府的职权被规定为：“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；并且须办理上级政府交办的其他事项。”在中国现行的“压力型体制”下，各级政府将各项政治经济任务分解成指标层层下达，官员的政绩、荣辱升迁都要与指标挂钩。而乡镇政府处在这个“压力型体制”的最末端，承受的压力自然最大。因此，许多脱离本乡镇农民实际需求的“形象工程”、“升级达标”活动纷纷出现，乡镇政府在农村的职能几乎无所不包，计划生育、普法、治安等都要管，而上级政府指令要求完成的任务和达标活动却没有相应的财政支持。在现行政治体制下，乡镇干部不是由农民选举产生的，他们主要对上级负责，在很多方面要不折不扣地执行上级政府的指令，完成上级布置的任务。另一方面，相当多的乡镇干部为了职务升迁而追求政绩，好大喜功，盲目攀比。有的人认为我只要不比上任借款多就行了，于是乡镇债台高筑，而乡镇干部异地为官或另择高就，下一任乡镇领导继续借债，再加上农村税费改革后，特别是中央出台的“减轻农民负担”一号文件之后，乡镇政府财政收入减少，而中央政府的转移支付未到位，必然导致地方政府财政收支缺口增大，乡镇负债额不仅不会减少，而且正以每年上百亿的速度增加。
我们把非公共财政约束下的乡镇机构膨胀称为“自增长”，因为它在发生学意义上是乡镇财政支出结构偏离的副产品。根据笔者调查，除个别情况外，一般来说乡镇机构的相对规模大小（即按乡镇干部数占乡镇总人口比例计算的规模）与经济发展水平之间存在着较强的相关性。经济发展水平越高的乡镇，乡镇机构的绝对规模越大，但是相对规模越小。而经济越不发达的乡镇，乡镇机构中干部的比例却越大。乡镇机构改革的难易与经济发展水平密切相关。一般说来，在经济相对发达的地区，财政供养能力较强，减轻农民负担成为机构改革的次要目标，提高政府的办事效率则是机构改革的首要目标。而经济发展水平越低，机构大小、人员多少直接与农民负担相联系，财政拮据、就业机会难寻、以及由此造成的对公共职位的过分依赖和依恋，使机构改革和人员精简的难度越大。因此，对于大多数经济不发达地区而言，机构改革和人员精简成为减轻农民负担和解决乡镇财政缺口的一个关键。
三、摆脱财政困境与乡镇政府改革的路径
（一）转变职能、精简机构。乡镇规模小、数量多必然加大行政成本，增加农民负担。但撤并乡镇、精简人员决不能一刀切，一刀切撤并乡镇和精简人员容易重蹈机构精简和膨胀的老路，是治标不治本，关键在于政府职能的转变。改革应该达到的目标是，让乡镇只有最基本的社会事务管理功能和环境优化功能，这些功能通常只应该包括国家对于乡镇社会必须履行的基本服务和管理责任。如土地管理、治安管理、救灾抚优、公共基础设施建设、环境保护等。当前许多乡镇的工作重点之一是征地、拆迁，那么建立失地农民的就业安置和社会保障机制就是这些乡镇政府必须面临的任务，应建立农民转产变业服务制度，帮助失地农民转向二、三产业领域就业。并使之有稳定的就业环境。如建立就业保障基金，设立财政专户统筹安排，专项用于失地农民职业培训、职业介绍补贴等。乡镇配备专职人员，重点开展失地农民的失业登记、求职登记、职业介绍、职业培训、劳务输出等服务。乡镇不应该简单地对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应该具备自我扩张能力和资源掠夺能力。从此目标出发，改革的入手处，就是让乡镇失去向下索取的权力和功能，与此同时，也让乡镇的上级政府失去依托乡镇去兴办各种劳而无功的升级达标以及检查考核活动的权力的功能。
（二）树立正确政绩观，完善干部考核制度。对乡镇干部的考核应结合乡镇财政实绩，上级政府要把乡镇财政工作列为乡镇政府政绩考核的重要内容，把乡镇财政收支管理及建设状况与干部升迁、任免等有机结合起来，并通过建立乡镇领导干部上岗财政知识培训制度、干部选拔任用财政业绩考核制度、离任审计制度，加强乡镇领导的财政意识，提高乡镇领导财政工作的水平和管理财政工作的能力。为此，要全面清查乡镇政府性债务，对历年赤字和债务进行全面清理，摸清家底，分析查找债务形成的原因。乡镇要制订出消化乡镇财政赤字的计划和措施，明确任务，落实责任，采取行之有效的激励和制约措施，使乡镇领导切实担负起消化赤字的重任。
（三）深化改革，完善乡镇财政体制。改革乡镇财政体制，首先要理顺县、乡财权统一，按照乡财乡留、乡事乡办、乡权乡用，事权财权相统一，责权利相平衡的原则，明确划分县乡两级的财权和事权，从根本上改善县和乡镇及部门之间有利则争、无利则推、互相扯皮的不协调关系。要对原有的乡镇财政政策进行适当的调整。一是重新界定收支范围和基数。县乡两级要以中央、省分税制划分为基础，凡属中央、省按税收体制划归县级收入的项目，而且在乡镇属地上征收的收入，以划归乡镇固定收入为妥。与此同时，要根据实际状况的变化，准确核定乡镇的支出范围和基数，并通过规范职能，强化服务，压缩机构，精简和分流人员，千方百计减轻乡镇政府支出压力。二是完善原有的分税包干体制。在县乡两级财政分配上，要从发挥乡镇积极性出发，对乡镇实行一定程度的倾斜。要加强调查研究，根据乡镇的不同类型和乡镇之问的实际差异，科学核定包干的基数，并适当提高乡镇体制分成的比例，对超收部分实行全奖，以充分调动乡镇的积极性。三是改变平均主义的补助政策。采取充分运用财政杠杆和补助政策，促进各乡镇财政状况的平衡。对工业发达、经济总量大、财源丰富、预算外收入多、财政状况好的富裕乡镇，要利用体制分成加以调节；对财源缺乏、预算外收入少的贫困乡镇，要加大补助力度，在下拨人头经费和办公经费等项目中给予重点倾斜。
（四）改革公共服务制度，加大政府对乡村公共服务和乡村教育的财政投入。上级政府应该把基础设施建设的重点放到农村，努力改善农村生产、生活基础设施建设，为农民提供更多的公共服务。例如农田基本建设，国土整治，植树造林，建设乡村道路、乡村自来水网、乡村电网、乡村公共电话网以及公用通讯设施。加大财政对村级公共产品供给的支持。对于那些经济落后的农村地区，各级政府应该从关注社会弱势群体的高度，增加投资的比重。一些经济比较发达、条件较好的地区应建立农村基础设施发展基金，通过政府投资、民间投资等多种渠道来筹集农村公共物品生产所需要的资金。如鼓励民间资本投资兴办民办学校、卫生事业、公路交通，产权归私营所有；或者集体和民间共同投资兴办公共事业，以减轻乡镇财政负担。改革传统城乡二元教育制度，真正给予农民平等接受基础教育的权利。在农村，以前征收教育附加费，现在未予征收，农民负担是减轻了，但是乡镇的教育投入就受到限制了。因此。国家应调整义务教育的投入机制，加大对农村义务教育的投入力度。
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